CONEVAL y las entidades federativas

Como todo sistema federal, México tiene políticas públicas cuya responsabilidad es compartida entre más de un ámbito de gobierno. Aunque hay áreas de política definidas en la Constitución como de competencia exclusivamente federal o municipal (y se entiende que las no asignadas de manera explícita son reservadas a los estados), en muchas otras nos hemos movido hacia un federalismo cooperativo, en el que más de un ámbito de gobierno comparte responsabilidades sobre una misma área de políticas públicas. Para ello, la Constitución o las leyes generales asignan atribuciones específicas. Así ocurre, por ejemplo, en materia de salud o educación. En materia de política social, existe una Ley General de Desarrollo Social (LGDS) que dice expresamente que la política nacional de desarrollo social es responsabilidad de los tres ámbitos de gobierno. Es decir, se mandata que tanto la Federación como los estados y los municipios tienen la responsabilidad de garantizar los derechos sociales y desplegar las políticas públicas necesarias para combatir la pobreza, pero no va más allá. Si bien establece un mandato compartido, la LGDS no define atribuciones específicas: no asigna funciones ni distribuye tareas diferenciadas o complementarias entre los ámbitos de gobierno. Esto ha generado, desde hace varios años, desafíos de fragmentación de los programas sociales y problemas de coordinación entre los ámbitos de gobierno. Pese a no distribuir competencias, la LGDS sí establece algunos mecanismos integradores que sirven para dar un poco de coherencia y articulación a los esfuerzos de los distintos ámbitos de gobierno. En primer lugar, crea una Comisión Nacional de Desarrollo Social en la que están representados los tres ámbitos de gobierno. Fija también los derechos sociales que deben ser garantizados para todas las personas: salud, educación, vivienda, seguridad social, alimentación, entre otros, lo cual sirve para definir los objetivos de las políticas implementadas por los tres ámbitos de gobierno. Y en esa misma dirección señala que habrá una medición oficial de la pobreza, que debe ser multidimensional, reflejar esos derechos y ser utilizada para el diseño y la evaluación de las políticas públicas. Y en este paquete de mecanismos que pueden servir para articular la política social del conjunto del Estado mexicano, está también el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Esta institución, que en 2023 cumplió 18 años, está a cargo de la medición multidimensional de la pobreza, que ofrece cada dos años cifras nacionales y por entidad federativa y cada cinco años datos de pobreza para los municipios del país. El CONEVAL también desarrolla otras actividades que contribuyen a esa articulación entre los instrumentos de política social de los tres ámbitos de gobierno: realiza estudios sobre la política social, evaluaciones de programas sociales y fondos federalizados, y genera sistemas de indicadores de desarrollo social, pobreza municipal, COVID-19, o pobreza y género que sirven para que los gobiernos estatales y municipales desarrollen diagnósticos, afinen su planeación y puedan construir políticas públicas basadas en evidencia. Por su parte, las entidades federativas han creado instituciones y procesos para evaluar las políticas estatales y municipales. Nuestro arreglo federal permite una diversidad de diseños institucionales y mandatos específicos.

El CONEVAL interactúa regularmente con esas instituciones, intercambia prácticas y participa en eventos de divulgación y capacitación. En un sistema federal, las relaciones intergubernamentales suelen ser complejas y estar mediadas por disputas políticas o recelos. En estos 18 años, el CONEVAL ha construido relaciones institucionales con las entidades federativas y los municipios, ha ofrecido evidencia para mejorar el diseño de las políticas públicas, ha generado sistemas de evaluación y monitoreo y ha capacitado a miles de funcionarios en las materias sustantivas de responsabilidad del Consejo. Es frecuente que nuevas gobernadoras o gobernadores o autoridades municipales se acerquen al Consejo en busca de información, de evidencia para desarrollar sus nuevas políticas, o para desarrollar capacidades en sus áreas responsables de política social, planeación o evaluación. Lo anterior ha sido posible por la autonomía técnica del CONEVAL y el rigor de sus análisis, lo que constituye su principal fortaleza para abrir puertas en la interacción con autoridades de todos los partidos políticos en los tres ámbitos de gobierno que saben que las cifras de pobreza, los indicadores, los hallazgos de evaluación o las recomendaciones no están guiadas por agendas políticas o modas, sino por estudios rigurosos, evidencias sólidas y datos confiables, transparentes y verificables. Gracias a estas colaboraciones, las intervenciones en política social pueden estar más conectadas con la evidencia y orientadas a la garantía de los derechos sociales. Y son una muestra de que las respuestas a los problemas del federalismo no siempre tienen que ver con más centralización sino con articulación entre ámbitos de gobierno, construcción de capacidades y uso de evidencia.